2026年1月1日，国家发改委等八部门联合印发的《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，下称《指引》）正式实施¹。全文共8章42条，以“全周期管理”为视角，覆盖标前、招标、评标、定标、履约、监督六大环节。本文将结合法条衔接关系，对《指引》中的核心条款进行解读，并梳理《指引》背景下，各方主体的合规路径。

　　根据国家发展改革委新闻发言人就《招标人主体责任履行指引》答记者问中，明确指出了《指引》认真贯彻落实党中央、国务院有关部署要求，从招标投标全周期管理角度出发，围绕标前工作、招标、开标和评标、定标、履约管理、监督管理等6个重点环节，逐项明确招标人履行主体责任的方式和要求，强调招标人对招标投标活动的科学性、合法性、廉洁性负责²。《指引》虽属部门规范性文件，不具备创设行政处罚的法律效力，但其通过细化《招标投标法》《条例》的原则性要求，已成为国有资金、国家融资项目中，判断招标人是否勤勉尽责的核心依据，对招投标活动具有实质约束效力。其核心影响体现在三方面：一是责任周期全延伸，将招标人责任从传统“标前至定标”拓展至合同履行全程；二是审查责任实质化，赋予招标人对中标候选人的穿透式核验权，弱化对评标委员会的过度依赖，强化招标人实质审查义务；三是责任追溯长期化，15年资料保存期远超普通诉讼时效，构建全周期责任追溯机制。

　　标前策划是招投标合规的源头，《指引》针对“规避招标”、“盲目招标”等痛点，细化了上位法的操作要求。

　　1.强制招标与例外情形：《指引》第八条在《招标投标法》第六十六条、《条例》第九条的基础上，明确8类法定不招标情形（如国家安全、抢险救灾、不可替代专利技术等），并要求需履行审批/核准手续的项目，在可行性研究报告中书面说明不招标事由。实践中，若滥用“不招标”例外（如以“应急”名义规避招标），将面临审计、纪检监察部门追责。

　　2.非强制招标项目的科学决策：《指引》第九条确立“成本-效率-效益”综合评估原则，对招标成本高、无有效竞争的非必招项目，允许采用询比、竞价、谈判等灵活采购方式。招标人需留存论证记录，避免因采购方式选择不当被认定为变相规避招标。

　　3.招标方案的前置策划：《指引》第十条要求通过市场调研明确招标需求、策划方案，同类重复性项目可采用框架协议招标（第十一条），这是对《条例》第二十九条“总承包招标”立法精神的延伸，通过一次竞争、长期供给的方式降低交易成本，提升采购效率。

　　针对招标文件“量身定制”、围标串标、异常低价投标等高发问题，《指引》将上位法的禁止性规定转化为可操作的防控措施。

　　1.招标文件合规审查：《指引》第十三条要求建立内部合规审查机制，重点排查排斥限制潜在投标人、评标标准不合理等问题，直接对接《条例》第三十二条列举的7类歧视性情形（如限定特定地域业绩、要求与项目无关的资质）。

　　2.异常投标与围标串标防控：《指引》第十五条明确4类重点核查的异常投标情形（含文件异常一致、资质挂靠、虚假业绩等），允许投标人解释说明，违规情形可列入保证金不予退还范围。这一规定与《刑法》第二百二十三条串通投标罪形成衔接，根据《立案追诉标准（二）》，串通投标违法所得超20万或中标金额超400万即需刑事立案。

　　3.保证金管理优化：《指引》第十九条明确招标人不得限制保函（保险）形式保证金，需核验保函真实性，违规者按“排斥潜在投标人”处罚（第三十八条）。同时，结合《条例》第二十六条、第六十六条，明确未中标人保证金需在评标结束后24小时内退还，中标人保证金3日内退还，逾期需支付违约金。

　　聚焦开标程序不规范、评标干预、定标随意等问题，《指引》进一步细化操作流程，强化对关键环节的监督约束。

　　1.开标评标规范化：《指引》第二十条、第二十一条要求开标全程记录、异议当场答复并签字确认，落实《招标投标法》第三十六条“开标应当公开进行”的规定；第二十二条推广远程异地评标、智能辅助评标，减少人为干预，保障评标公正。

　　2.招标人代表履职强化：《指引》第二十三条、第二十四条要求选派熟悉项目、懂法规的专业人员担任招标人代表，禁止与投标人有利害关系者任职，其职责包括监督评标专家、提议核查异常投标等，避免“倾向性引导”“违规干预”等问题。

　　3.定标权与核验责任：《指引》第二十六条赋予招标人在中标候选人范围内自主定标权，但需全程记录可追溯；第二十七条明确定标前需核验候选人资质、业绩、履约能力等，发现弄虚作假、围标串标等4类情形的，不得确定为中标人。这与《招标投标法》第四十一条、《条例》第五十六条形成衔接，既保障招标人自主决策权，又堵住挂名投标、业绩造假的漏洞。

　　“重招轻管”是长期困扰招投标市场的顽疾，《指引》强化标后管理，实现“招管并重”。

　　1.履约跟踪与变更管控：《指引》第三十二条要求跟踪中标人主要人员到岗、分包合规、合同变更等情况，变更金额超中标价10%需严格审批，对接《条例》第七十三条“禁止订立背离合同实质性内容协议”的规定，防范通过设计变更变相抬价。

　　2.档案留存与后评价：《指引》第三十四条要求全流程资料保存不少于15年，电子文件需符合归档规范，落实《招标投标法》第四十二条“评标报告需存档备查”的要求；第三十七条要求合同签订后30日内开展招标后评价，分析问题并改进。

　　3.全链条责任追究：《指引》第三十六条、第三十八条构建了覆盖投标人、代理机构、评标专家、招标人的责任体系：投标人串通投标的，不予退还保证金；代理机构、评标专家违规的，招标人可追究赔偿责任；招标人自身违规的，面临行政罚款并赔偿投标人损失，同时需向行政监督部门报告（第三十九条）。

　　招标人作为第一责任人，需构建全周期合规体系将《指引》42条要求深度嵌入内部管理制度。需建立研究决策、合规审查、监督纠错、绩效评价、风险防控的一套管理机制，结合项目实际配备专业招标队伍并开展专项培训，确保相关人员熟练掌握法条适用与实操规范。应建立招标文件合规审查清单，对照《招标投标法》及《条例》相关规定，重点排查排斥性条款、不合理资质要求等问题，留存完整的审查会签记录作为勤勉尽责的证据；在委托招标代理机构时，需在合同中明确代理权限、解约条件及违约责任，强化对代理业务的全过程监督。同时要落实标后履约跟踪责任，重点关注中标人主要人员到岗、分包合规性及合同变更情况，对超中标价10%的变更履行严格审批程序，按照要求将全流程资料保存不少于15年，并在合同签订后30日内完成招标后评价。

　　对投标人而言，需精准把握合规Kaiyun官方中国边界与维权路径，以《指引》及上位法为行为准则规范参与竞争。投标前应逐项核查自身资质与项目要求的匹配度，杜绝资质挂靠、提供虚假业绩等违反《招标投标法》第二十六条的行为，避免触碰串通投标、弄虚作假的法律红线；报价时需基于真实成本理性报价，避免异常低价投标。要善用法定异议权与投诉权，对招标文件中的歧视性条款、招标人违法限制保函使用、保证金逾期退还等问题，依据《条例》第二十二条、第六十六条等规定，在法定期限内提出异议或向行政监督部门投诉，维护自身合法权益；同时优先采用保函（保险）形式提交投标保证金，降低资金占用压力，如遇招标人违规拒收合规保函或逾期退还保证金，可依法主张赔偿责任。

　　对代理机构与评标专家而言，则需坚守履职底线，在法定权限内依法开展业务。招标代理机构需严格在招标人委托的范围内开展工作，依据《条例》第十二条配备专业人员，确保业务操作符合《指引》规范；对招标人提出的设置排斥性条款、泄露标底等违法要求，应书面拒绝并留存相关证据，避免替招标人承担连带责任。评标专家则应恪守《招标投标法》及《条例》规定的独立公正履职原则，杜绝私下接触投标人、发表倾开云网站向性意见、不按招标文件规定标准评标等行为；需熟练掌握《指引》中异常投标识别、异常低价处理等要求，积极配合招标人开展核查工作，若存在违规履职行为，将面临罚款、取消评标资格甚至刑事责任。

　　《招标人主体责任履行指引》的实施，是招投标法治化进程中的重要里程碑。它通过细化规则，将责任具体化、追溯长期化、监督立体化，引导招标人从被动合规转向主动风控。对于招标人而言，主体责任既是《招标投标法》赋予的法定职责，也是规避风险、提升采购效能的核心抓手；对于投标人而言，合规竞争是立足市场的根本；对于代理机构、评标专家而言，坚守履职底线是行业生存的前提。各方应将合规理念贯穿招投标全流程，共同推动招标投标市场规范健康发展。

　　1.中华人民共和国国家发展和改革委员会 关于印发《招标人主体责任履行指引》的通知(发改法规〔2025〕1358号)

　　2.中华人民共和国国家发展和改革委员会 国家发展改革委新闻发言人就《招标人主体责任履行指引》答记者问

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